Il 31 dicembre 2016 è entrata in vigore la L.R. 30/2016 “Collegato alla legge di stabilità regionale 2017” che contiene anche disposizioni in materia urbanistica ed edilizia, che in particolare modificano la legge sul governo del territorio (L.R. 11/2004), la legge sul c.d. “Piano casa” (L.R. 14/2009 e s.m.) nonché la legge sulle procedure semplificate di sportello unico per le attività produttive - SUAP (L.R. 55/2012).

Approfondimenti

Il Capo X della legge regionale 30 dicembre 2016, n. 30, pubblicato sul BUR n. 127 di pari data ed entrata in vigore il giorno successivo, è rubricato “Disposizioni in materia di governo del territorio”.

In particolare:

1)  l’art. 63 reca modifiche alla L.R. 11/2004 sul governo del territorio;

2)  l’art. 64 fornisce l’interpretazione autentica del combinato disposto di alcune disposizioni della L.R. 14/2009 (c.d. “Pano casa”), allo scopo di chiarire la derogabilità delle norme degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi in tema di distanze tra fabbricati e dai confini, ferme restando le norme statali in materia;

3)  l’art. 65 proroga al 31 dicembre 2018 il termine massimo di presentazione delle denunce di interventi disciplinati dalla L.R. 14/2009 sul c.d. “Piano casa”;

4)  l’art. 66 precisa le caratteristiche dimensionali degli sporti e degli elementi a sbalzo per non essere computati al fine del calcolo della distanza minima tra pareti finestrate;

5)  l’art. 69 introduce una disciplina speciale per le procedure urbanistiche semplificate di SUAP riguardanti attività produttive riconosciute di “eccellenza”;

6)  l’art. 68 detta semplificazioni procedurali in materia paesaggistica e di VINCA relativamente agli interventi di manutenzione degli alvei e delle opere idrauliche in alveo finalizzati a garantire il libero deflusso delle acque.

Infine, seppur collocato nel Capo VII della L.R. 30/2016, rubricato “Disposizioni in materia di sanità”, si segnala l’art. 54, recante disposizioni in materia di ubicazione dei locali destinati a sale da gioco e degli esercizi loro assimilati.

Di seguito si evidenziano i contenuti salienti delle richiamate disposizioni.

1 – Misure per il coordinamento degli strumenti di pianificazione incidenti sul governo del territorio (art. 63, commi 1 e 2)

La norma, inserendo nella L.R. 11/2004 il nuovo art. 11-ter, persegue l’obiettivo di garantire il coordinamento tra le previsioni dei piani regionali (in primis il PTRC, Piano Territoriale Regionale di Coordinamento), territoriali (ad es. il PTCP, Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale) ed urbanistici (in primis quelli di livello comunale: PAT e PI, ovvero intercomunale: PATI).

Nel caso di disposizioni incoerenti o contrastanti tra loro, su proposta del dirigente della struttura regionale competente può essere convocata una conferenza di servizi istruttoria tra gli enti titolari delle pianificazioni da coordinare.
Nel caso in cui dalla citata conferenza istruttoria emerga la necessità di modificare alcune previsioni dei piani tra loro non coordinati, il Presidente della Giunta regionale promuove la conclusione di un accordo di programma, ex art. 32 della L.R. 35/2001, che a seguito di apposita conferenza di servizi decisoria dispone le modifiche necessarie.

2 – Procedure di adozione e di approvazione delle varianti al PATI (art. 63, comma 3)

La norma sostituisce l’art. 16, comma 5, della L.R. 1172004, aggiungendo anche l’ipotesi di opere pubbliche di competenza regionale (il cui affidamento spetta alla Regione, alle USSL, alle Aziende ospedaliere, ai soggetti gestori di RSA, a enti dipendenti dalla Regione) tra le previsioni che, se riguardano il territorio di un solo comune, possono costituire oggetto di variante al PATI approvata con le procedure previste per il PAT dal solo comune territorialmente interessato.

3 – Procedure per la realizzazione degli interventi all’interno delle fasce di rispetto cimiteriale (art. 63, comma 4)

La disposizione sostituisce il comma 4-bis dell’art. 41 della L.R. 11/2004, introdotto con l’art. 4, comma 1, della L.R. 4/2015.

Per com’è formulata, l’innovazione normativa dà origine a qualche incertezza interpretativa.

Infatti, il nuovo comma 4-bis dell’art. 41 della L.R. 11/2004 fa riferimento alle “aree di cui al comma 1, lettera e)”, ovvero alle “aree di rispetto cimiteriale”, che insieme a tutte le altre aree/zone di tutela e fasce di rispetto debbono essere individuate e disciplinate dal PAT (Piano di assetto del territorio) o dal PATI (nel caso di pianificazione strutturale intercomunale).

Il comma 4-bis prosegue precisando che la relativa disciplina riguarda, in particolare, le aree di rispetto cimiteriale “oggetto di riduzione della zona di rispetto ai sensi dell’articolo 338, comma 5, del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265” (Testo unico delle leggi sanitarie), norma che attribuisce al Consiglio comunale, previo parere favorevole della competente USSL, il potere di ridurre la fascia di rispetto (ordinariamente pari a 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale) autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici “per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie”.

Poiché, laddove il Consiglio comunale abbia già deliberato ai sensi dell’art. 338, comma 5, del R.D. 1265/1934, la fascia di rispetto da indicare nel PAT non è più quella ordinaria di mt 200, bensì quella inferiore, determinata con l’intervenuta deliberazione consiliare, letteralmente il nuovo comma 4-bis dell’art. 41 della L.R. 11/2004 comporta che all’interno di quest’ultima, minore, fascia di rispetto, possa essere consentita, con provvedimento del Consiglio comunale, acquisito il parere della USSL, e “previa valutazione dell’interesse pubblico prevalente e della compatibilità degli interventi con le esigenze di tutela relative agli aspetti igienico-sanitari, ambientali, urbanistici e di tranquillità dei luoghi”, l’attuazione di opere pubbliche o di interventi urbanistici aventi rilevanza pubblica.

Non ci si nasconde, peraltro, che la verosimile intenzione del legislatore regionale fosse quella di disciplinare la trasformazione urbanistica delle aree comprese tra il limite ordinario dei 200 mt dal perimetro dell’impianto cimiteriale ed il limite inferiore fissato con precedente delibera consiliare, anche alla luce dei restrittivi orientamenti espressi sul punto dalla giurisprudenza amministrativa (ad es.: Cons. Stato, Sez. VI, 9.03.2016, n. 949; Cons. Stato, Sez. III, 17.11.2015, n. 5257), finalità, peraltro, per quanto sopra evidenziato non correttamente perseguita dalla lettera della nuova disposizione normativa.

4 – Interventi ammessi sulle costruzioni esistenti all’interno della fascia di rispetto stradale (art. 63, comma 5)

La disposizione aggiunge all’art. 41 della L.R. 11/2004, dopo il comma 4-bis sopra commentato, un nuovo comma 4-ter.

Con quest’ultimo si stabilisce che per le costruzioni non oggetto di tutela da parte del PAT e del PI, collocate nelle fasce di rispetto stradale come definite in base al Codice della Strada e al relativo Regolamento, sono consentiti gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo, nonché di ristrutturazione edilizia (con esclusione della demolizione e ricostruzione in loco).

Si consente, altresì, la demolizione e ricostruzione in area agricola dei fabbricati collocati nelle fasce di rispetto stradale, purché l’area agricola di nuova collocazione sia adiacente a tali fabbricati, disti non più di 200 mt dal loro sedime originario e sia posta al di fuori dalla fascia di rispetto stradale.

Viene, infine, consentito anche l’ampliamento dei fabbricati residenziali esistenti nelle fasce di rispetto stradale, alle seguenti condizioni:

-  previa specifica scheda facente parte del PI

-  in misura non superiore al 20% del volume esistente

-  per sole necessità di adeguamento alle norme igienico-sanitarie e/o di sicurezza e/o di eliminazione delle barriere architettoniche

-  purché realizzati sul lato opposto a quello fronteggiante la strada

-  purché non arrechino, rispetto alla situazione preesistente, maggiori pregiudizi alla tutela della sicurezza della circolazione

-  previa acquisizione dell’autorizzazione dell’ente proprietario o gestore della strada

-  previa sottoscrizione di un atto d’obbligo recante l’impegno dell’avente titolo a non richiedere maggiori somme a titolo d’indennizzo in caso di interventi concernenti l’infrastruttura stradale.

5 – Realizzazione di box e recinzioni per il ricovero di cavalli (art. 63, comma 6)

La nuova disposizione, introducendo il comma 5 quinquies nell’art. 44 della L.R. 11/2004, dedicato all’edificabilità nella zona agricola, sottrae alla condizione del previo piano aziendale, redatto da un tecnico abilitato ed approvato dall’Ispettorato regionale per l’agricoltura (commi 2 e 3), la disciplina che può essere dettata dal PI per la realizzazione di box e di recinzioni per il ricovero di cavalli, purché non si configurino come allevamento e non abbiano fondazioni stabili, ma siano palesemente rimuovibili.

La descritta innovazione estende ai citati manufatti funzionali al ricovero di cavalli il regime introdotto con la L.R. 4/2015 per analoghi manufatti necessari al ricovero di piccoli animali, di animali da bassa corte, da affezione e di utilizzo esclusivamente familiare, nonché per il ricovero delle attrezzature necessarie alla conduzione del fondo (art. 44, comma 5 ter, L.R. 11/2004).

6 – Ricognizione degli immobili e delle aree dichiarate di notevole interesse pubblico e delle aree tutelate per legge in attesa dell’approvazione del piano paesaggistico (art. 63, comma 7)

La disposizione aggiunge i commi 1 bis, 1 ter e 1 quater all’art. 45 ter della L.R. 11/2004 (recante competenze della Regione in materia di paesaggio), stabilendo la procedura mediante la quale la Regione, nelle more dell’approvazione del piano paesaggistico di cui agli artt. 135, comma 1 e 143, comma 2, del D. Lgs. 42/2004 (Codice dei Beni culturali e del Paesaggio), provvede alla ricognizione degli immobili e delle aree dichiarate di notevole interesse pubblico e delle aree tutelate per legge.

Gli esiti della ricognizione si traducono nella trasposizione su carta tecnica regionale della delimitazione e rappresentazione grafica degli immobili e delle aree interessate, il tutto mediante provvedimento approvato dalla Giunta regionale e pubblicato sul BUR e sul sito istituzionale della Giunta medesima.

7 – Istituzione degli Osservatori locali del paesaggio e della relativa Rete regionale (art. 63, comma 8)

La norma inserisce i commi 2 bis, 2 ter, 2 quater e 2 quinquies nell’art. 45 septies della L.R. 11/2004, rubricato “Osservatorio regionale per il paesaggio”.

A quest’ultimo, istituito ai sensi dell’art. 133 del D. Lgs. 42/2004 presso la competente struttura della Giunta regionale, sono aggiunti gli Osservatori locali per il paesaggio, costituiti “da soggetti pubblici e privati, finalizzati a rilevare e monitorare lo stato delle pressioni sul territorio nonché a favorire la partecipazione delle popolazioni alle politiche e alle azioni di tutela e valorizzazione del paesaggio”.

Detti Osservatori locali possono costituirsi in forma associativa e formano nel loro insieme, la corrispondente Rete regionale, coordinata dall’Osservatorio regionale per il paesaggio.

8 – Varianti allo PRG consentite prima dell’approvazione del primo PAT (art. 63, comma 9)

La norma interviene sull’art. 18 della L.R. 32/2013, eliminando il limite temporale (in precedenza fissato al 31 dicembre 2015) per l’adozione di varianti al PRG, consentite in deroga al divieto fissato dall’art. 48, comma 1, della L.R. 11/2004, in assenza dell’approvazione del primo PAT.

Si rammenta che tali varianti possono riguardare:

-  la realizzazione di opere pubbliche e di impianti di pubblico interesse

-  il recupero funzionale di complessi immobiliari dismessi dal Ministero della Difesa

-  l’eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici pubblici e privati

-  le c.d. “varianti minime” di cui all’art. 50, commi da 4 a 8, della L.R. 61/1985

-  lo scomputo dei volumi tecnici e delle murature perimetrali per gli interventi in edilizia sostenibile finalizzati al contenimento del fabbisogno energetico

-  l’installazione di pannelli solari e fotovoltaici

-  la realizzazione di infrastrutture di trasporto non determinanti volumetria, localizzate in aree contigue a quelle già riservate ad attività produttive nel settore della logistica

-  l’adeguamento del PRG al PTRC, al PTCP, ai PATI relativi a specifici tematismi, ai Piani di area e ai Piani ambientali

-  la nuova disciplina per le aree nelle quali è decaduto un vincolo preordinato all’esproprio, o la cui disciplina, contenuta nel PRG, è strettamente legata alla localizzazione di un’opera pubblica, poi realizzata altrove o il cui vincolo è successivamente decaduto

-  l’insediamento, esclusivamente all’interno del centro storico, di medie o grandi strutture di vendita.

9 – Interpretazione autentica della legge sul “Piano casa” in materia di distanze minime tra fabbricati e dai confini (art. 64)

La disposizione persegue l’evidente finalità di “disinnescare” la problematica insorta a seguito del nuovo orientamento interpretativo assunto dal TAR Veneto in ordine alla derogabilità, con gli interventi disciplinati dalla L.R. 14/2009 e s.m.i. (c.d. “Piano casa”), delle norme contenute negli strumenti urbanistici generali – PAT, PATI, PI, PRG – e nei regolamenti edilizi vigenti, che dettano distanze minime tra i fabbricati e dai confini, in modo più restrittivo delle corrispondenti norme statali (in primis l’art. 9 del DM 1444/1968, che fissa la distanza minima di metri 10 tra pareti finestrate).
Infatti, con sentenza n. 1128, depositata il 14 ottobre 2016, il TAR Veneto, modificando il suo precedente e consolidato orientamento, ha sostenuto che “nella giurisprudenza della Cassazione le norme del piano regolatore sulle distanze sono ritenute integrative delle disposizioni di cui agli artt. 872 e 873 c.c. e, in quanto fonte di diritti soggettivi perfetti, la loro violazione è soggetta alle medesime forme di tutela previste per le distanze previste dal codice civile”.

Lo stesso giudice ha, pertanto, concluso che “L’attrazione di tale materia alla disciplina dei rapporti intersoggettivi con la conseguente tutela civilistica assicurata dall’ordinamento alle posizioni che ne scaturiscono, induce da un lato a ritenere le maggiori distanze previste dagli strumenti urbanistici locali sostanzialmente richiamate dalla disposizione di cui all’art. 9, comma 8, delle legge regionale sul piano casa, in quanto integrative della normativa statale, dall’altro a preferire la tesi della non derogabilità delle distanze anche in base ad una lettura costituzionalmente orientata della norma, posto che apparirebbe potersi altrimenti configurare uno sconfinamento della legislazione regionale in un ambito legislativo, quale è quello dell’ordinamento civile, riservato alla potestà legislativa esclusiva dello Stato”.
Il legislatore veneto, con il nuovo provvedimento che si commenta, ha voluto, al contrario, rendere esplicito che possibile oggetto di deroga da parte delle disposizioni contenute nel c.d. “Piano casa” sono le norme riguardanti i “parametri edilizi di superficie, volume, altezza e distanza, anche dai confini, previsti dai regolamenti e dalle norme tecniche di attuazione di strumenti urbanistici e territoriali, fermo restando quanto previsto all'articolo 9, comma 8 della medesima legge regionale 8 luglio 2009, n. 14 con esclusivo riferimento a disposizioni di emanazione statale”.Viene, altresì, sancito l’obbligo per i Comuni di riesaminare - alla luce della nuova disposizione recante l’interpretazione autentica del combinato disposto degli artt. 2, comma 1, 6, comma 1 e 9, comma 8, della L.R. 14/2009 e s.m.i. – gli eventuali provvedimenti di rigetto o di annullamento emessi in base all’interpretazione delle citate disposizioni conforme a quella recentemente assunta dal TAR Veneto.

Visti gli argomenti addotti dal giudice amministrativo per giustificare il suo più recente orientamento interpretativo, non è da escludere che il nuovo intervento del legislatore veneto possa essere sottoposto al vaglio di costituzionalità o in via preventiva, su iniziativa del Governo, o in via incidentale, in occasione di un procedimento giurisdizionale che contempli l’applicazione delle disposizioni recanti la “interpretazione autentica” qui commentata.

10 – Proroga del “Piano casa” al 31 dicembre 2018 (art. 65)

Modificando l’art. 8, comma 7, della L.R. 14/2009 e s.m.i., il termine entro il quale debbono essere presentate le istanze per gli interventi previsti dal c.d. “Piano casa” è prorogato dal 10 maggio 2017 al 31 dicembre 2018.

11 – Caratteristiche dimensionali degli sporti e degli elementi a sbalzo sottratti al computo ai fini della distanza tra fabbricati (art. 66)

In attuazione dell’art. 2 bis del DPR 380/2001, la nuova disposizione stabilisce che, ai fini del calcolo della distanza minima tra pareti finestrate (ex art. 9 DM 1444/1968), non sono computati gli sporti e gli elementi a sbalzo, compresi terrazze e balconi non chiusi, aggettanti dalla facciata dell'edificio per non più di metri 1,50. Resta, comunque, fermo il rispetto delle disposizioni del codice civile relative alle distanze tra costruzioni, così come di quelle relative all'apertura di vedute dirette e balconi sul fondo del vicino.

12 – Procedure urbanistiche semplificate di SUAP riguardanti attività produttive riconosciute di “eccellenza” (art. 67)

La disposizione introduce nella L.R. 31.12.2012, n. 55 “Procedure urbanistiche semplificate di sportello unico per le attività produttive ecc.” (si veda la notizia VI17718, del 2.04.2013), l’art. 4 bis, rubricato “Eccellenze Produttive”.
La norma, che ha un precedente nell’art. 35 delle NTA del PTCP della Provincia di Padova, stabilisce che le attività produttive cui siano riconosciute caratteristiche di "eccellenza" possono ampliarsi anche in deroga ai limiti stabiliti dai PTCP, dai PAT e PATI (curiosamente la disposizione non menziona il PI), purché nel rispetto delle specificità territoriali e ambientali.

La qualifica di “eccellenza” viene attribuita da una commissione regionale, la cui composizione e le cui modalità operative sono stabilite dalla Giunta regionale, accertando l’esistenza dei parametri e delle caratteristiche di “eccellenza”, anch’essi definiti dalla Giunta sulla base dei seguenti criteri:

-  valore della produzione

-  numero dei lavoratori dipendenti

-  entità degli investimenti su ricerca e innovazione

-  presenza di sistemi di gestione per la qualità, ambiente, sicurezza o altre certificazioni di prodotto o processo.

Le attività produttive riconosciute di “eccellenza” sono considerate di rilievo sovra comunale anche ai fini dell’autorizzabilità, ad opera della Giunta regionale, del superamento nel PAT del limite quantitativo massimo della zona agricola trasformabile in zone con destinazione diversa da quella agricola, ex art. 13, comma 1, lett. f), della L.R. 11/2004.
Alle richieste di ampliamento delle attività produttive di “eccellenza”, in variante al PTCP, al PAT e al PATI (e al PI?), si applicano le procedure di cui all’art. 4 della L.R. 5572012, con dimezzamento dei termini ivi previsti.

La norma precisa che le istanze di ampliamento cui è applicabile il regime di favore riservato alle attività produttive di “eccellenza” possono riguardare anche la parziale modifica e definizione di specifici parametri edilizi in variante agli strumenti urbanistici comunali, quali indici di copertura, altezze e distanze, in correlazione alle esigenze dell'azienda, previo parere favorevole del Comune e nel rispetto della normativa statale e regionale vigente.

Infine, il nuovo art. 4 bis della L.R. 55/2012 indica la documentazione che deve accompagnare l’istanza di ampliamento, tra cui si segnala la certificazione dell'esistenza da almeno cinque anni in uno specifico territorio dell'attività produttiva dell'impresa richiedente.

A norma del comma 2 dell’art. 67 della L.R. 30/2016, il nuovo art. 4 bis della L.R. 55/2012 si applica alle attività produttive esistenti almeno dal 31 dicembre 2011.

13 – Semplificazioni procedurali per gli interventi di manutenzione degli alvei e delle opere idrauliche in alveo finalizzati a garantire il libero deflusso delle acque (art. 68)

Relativamente agli interventi in rubrica, comprensivi anche di quelli sulla vegetazione ripariale arborea e arbustiva, l’art. 68 della L.R. 30/2016 esclude la necessità dell’autorizzazione paesaggistica e della valutazione d’incidenza (VINCA).

14 – Ubicazione dei locali destinati a sale da gioco e degli esercizi loro assimilati (art. 54)

Pur trattandosi di disposizione inserita nel Capi VII (Rubricato “Disposizioni in materia di sanità”), è d’interesse per i risvolti di carattere urbanistico anche l’art. 54, recante “Disposizioni in materia di ubicazione dei locali destinati a sale da gioco e degli esercizi alle stesse assimilabili”.

Rileva, in particolare, il comma 5, in base al quale “i comuni ... dettano nei rispettivi strumenti di
pianificazione urbanistica e territoriale specifiche previsioni in ordine all'ubicazione delle sale da gioco”, anche definendo, a norma dell’art. 20 della L.R. 672015, la distanza di tali locali dagli istituti scolastici di qualsiasi ordine e grado, centri giovanili e impianti sportivi o da altri luoghi sensibili, entro la quale è vietato autorizzare nuove sale giochi o la nuova collocazione di apparecchi per il gioco d'azzardo.

Viene, inoltre, stabilito che:

-  gli interventi edilizi di ristrutturazione delle sale da gioco, nonché il mutamento di destinazione d'uso, con o senza opere, da qualunque funzione a quella di sala da gioco, sono subordinati al rilascio del permesso di costruire

-  per tali interventi e per quelli di nuova costruzione i termini istruttori per il rilascio del permesso di costruire sono raddoppiati

-  gli interventi e le opere di cui alle lett. a) e b), eseguiti in assenza del permesso di costruire o in totale o in parziale difformità dallo stesso, sono rimossi o demoliti e gli edifici sono resi conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed edilizi entro un termine congruo stabilito dal comune, comunque non superiore a sessanta giorni; decorso tale termine la demolizione è eseguita a cura del comune e a spese dei responsabili dell'abuso

-  per i medesimi interventi, in deroga alla vigente normativa regionale, non può essere irrogata la sanzione pecuniaria in alternativa alla demolizione.

In attesa dell’adeguamento degli strumenti di pianificazione comunale alle disposizioni dettate al comma 5, il successivo comma 10 prevede che le nuove sale da gioco ed i nuovi esercizi loro assimilati possono essere realizzati:

-  nei comuni dotati di PAT, nelle aree destinate ad attività produttive dal PI

-  nei comuni privi di PAT, nelle zone territoriali omogenee D individuate dal PRG.

I commi 11 e 12 della nuova disposizione precisano che la stessa:

-  non si applica alle sale da gioco ed agli esercizi alle stesse assimilati esistenti al 31 dicembre 2016

-  trova applicazione ai procedimenti in corso alla medesima data.